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最高法判例：行政机关应根据违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小承担相应的赔偿责任

南宁律师分析基本案情

　　☑ 裁判要点

　　由于第三人提供虚假材料，导致行政机关作出的行政行为违法，造成公民、法人或者其他组织损害的，人民法院应当根据违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小，确定行政机关承担相应的行政赔偿责任。

　　☑ 裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 赔 偿 裁 定 书

　　（2018）最高法行赔申145号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）李*，女，1964年1月3日出生，汉族，住云南省勐海县。

　　委托诉讼代理人刘*杰，北京市蓝鹏律师事务所律师。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）云南省勐海县人民政府，住所地云南省勐海县勐海镇景管路272号。

　　法定代表人张*影，该县县长。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）云南省勐海县林业局，住所地云南省勐海县勐海镇景管路248号。

　　法定代表人马*，该局局长。

　　再审申请人李*因与云南省勐海县人民政府(以下简称勐海县政府)、云南省勐海县林业局（以下简称勐海县林业局）林业行政赔偿一案，不服云南省高级人民法院（2017）云行赔终43号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　原审法院查明，李与袁保恩于2000年11月24日结婚，2001年10月25日李与云南省勐海县西定乡帕龙村委会（以下简称西定乡帕龙村委会）景亨新寨村小组村民干爬签订《土地承包合同》，承包了干爬、李某1、小车、王某、李某2和景亨新寨小组集体的山地共82亩，仅由李与干爬签订82亩土地承包合同，办理了公证。随后李与袁保恩在此承包土地上种植了杉树，2010年1月12日李与袁保恩协议离婚，82亩杉树归李所有，李一次性支付袁保恩补偿款12万元（已付3万元）。2010年2月8日李与袁保恩变更协议9万元的支付方式，即9万元待李出售杉松后一次付清。因李尚有9万元未支付给袁保恩，2010年6月23日，袁保恩将其夫妻关系存续期间承包的82亩种植杉树出售给范某和黄某。2010年7月12日，范某以李某1、小车、干爬、米某、贾某、朱爬、杨某、余某8人名义提交砍伐申请，勐海县林业局在具备以下材料情况：（1）经西定乡帕龙村委会核实同意的李某1、小车、干爬、米某、贾某、朱爬、杨某、余某8人采伐申请书；（2）西定林业站出具的杉木采伐现场核实报告；（3）李某1、小车、干爬的农村土地承包经营权证，采伐申请加盖村委会公章加以确认；（4）《西双版纳州林业局关于对2010年勐海县人工商品林采伐作业设计的批复》；（5）公示期满7天的采伐公示，于2010年7月26日发放了（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》（采伐方式：间伐；采伐强度：20%；以下简称81号《林木采伐许可证》），随后范某组织对杉树进行采伐。2010年12月3日，李以其承包的杉树林地被砍伐为由向云南省勐海县森林公安局（以下简称勐海县森林公安局）报案，经勐海县森林公安局调查核实后，认为范某和黄某持有合法的采伐许可手续，且其采伐行为未违反81号《林木采伐许可证》规定的时间、地点、采伐方式及强度，所以勐海县森林公安局对范某、黄某盗伐林木一案不予立案。2011年5月20日，李与范正林在勐海县林业局会议室签订《关于李杉木处理协议书》约定，李被砍伐的杉木按每棵26元处理给范某，由范某先将2000棵杉木款转到勐海县林业局，待拉运完1500棵后，范某再将下一批2000棵的杉木款转入勐海县林业局，以此类推。待杉木拉运完后，双方到勐海县林业局按实际拉运数量一次性结账支付给李。2011年11月22日，李以勐海县林业局未经合法审查程序将其在所承包土地上种植的82亩杉木准许他人采伐，进而颁发林木采伐许可证的违法行政行为为由，向勐海县政府提交《国家赔偿违法确认申请书》，请求撤销勐海县林业局于2010年7月26日核发的81号《林木采伐许可证》，并确认该行政许可违法，同时要求勐海县林业局承担误工费、交通费、鉴定费以及其他损失共计120万元的补偿。勐海县政府经审查认为，该81号《林木采伐许可证》系他人采取欺骗方式办理的，依法应予撤销；李并非农村集体土地承包人，其与村民签订的合同实为土地承包经营权租赁合同，且未进行备案或办理林权登记手续，林业管理部门无法确认其为杉树实际所有人，故林业部门依据土地承包人申请，按法定程序审核、办理《林木采伐许可证》并未违反法律规定，行政许可行为不违法，不应承担法律责任。勐海县政府于2012年8月2日根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，作出海府行处字〔2012〕1号《勐海县人民政府行政处理决定书》（以下简称1号《行政处理决定书》），决定：一、撤销81号《林木采伐许可证》；二、林业部门办理《林木采伐许可证》手续齐全、程序合法，未违反法律法规的规定，行政许可行为不违法。李不服，于2014年12月24日向云南省西双版纳傣族自治州人民政府（以下简称版纳州政府）申请复议。版纳州政府认为，李因不服勐海县林业局作出的行政许可行为向勐海县政府提交确认申请书，经勐海县政府审查，并已经作出行政处理决定（实际就是行政复议决定）。依据行政复议法规定，申请人对勐海县政府行政复议决定不服的，只能向人民法院提起行政诉讼。故版纳州政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出西政行复不决字〔2014〕18号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称18号《不予受理行政复议申请决定书》）。李不服，诉至云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院。云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院于2016年4月29日作出（2015）西行初字第32号行政判决，判决：一、撤销版纳州政府作出的18号《不予受理行政复议申请决定书》；二、责令版纳州政府在判决生效之日起60日内对李的行政复议申请重新作出处理决定。2016年5月30日，版纳州政府法制办作出《西双版纳州人民政府法制办公室关于撤销勐海县人民政府行政处理决定书的决定》，要求勐海县政府按照《中华人民共和国行政复议法》的规范要求，在30日内重新作出行政复议决定。2016年6月23日，勐海县政府向版纳州政府提交《勐海县人民政府关于延期答复李行政复议决定的请示》，认为该案件时间久远、案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，特向版纳州政府法制办申请对李延期作出行政复议决定。版纳州政府法制办于2016年6月28日作出《西双版纳州人民政府法制办公室关于延期答复李行政复议决定的批复》，同意给予延期。2016年7月29日勐海县政府作出海政行复决字〔2016〕3号《勐海县人民政府行政复议决定书》（以下简称3号《行政复议决定书》），勐海县政府认为：1、袁保恩隐瞒与李离婚的情况下，出售杉树给范某和黄某，存在隐瞒的故意。范某冒用李某1、小车、干爬、米某、贾某、朱爬、余某7人名义，以欺骗手段办理81号《林木采伐许可证》，违反了《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第五款第一项之规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。2、勐海县林业局发放81号《林木采伐许可证》，许可采伐人为李某1、小车、干爬、米某、贾某、朱爬、杨某、余某8人，范某未经8人的授权，私自进行砍伐，属于个人行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，作出如下决定：一、撤销勐海县林业局81号《林木采伐许可证》。二、范某未经李某1、小车、干爬、米某、贾某、朱爬、杨某、余某8人的授权，私自进行砍伐，属于个人行为，不属于国家赔偿范畴。2016年8月3日，李签收了该决定书，并于2016年9月26日诉至法院要求确认勐海县政府3号《行政复议决定书》第二项决定违法，依法撤销第二项决定；确认勐海县林业局颁发81号《林木采伐许可证》的行政行为违法；并提出行政赔偿诉讼请求，判令勐海县林业局赔偿李*经济损失120万元（包括误工费、交通费、住宿费等）；勐海县政府与勐海县林业局承担连带赔偿责任。

　　云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院一审作出（2016）云28行赔初1号行政赔偿判决认为，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条之规定，申请林木采伐许可证，应当提交申请采伐林木的所有权证书和使用权证书。本案所涉及林木未核发有林木所有权证书，勐海县林业局依据采伐林木所属农地承包人的申请书，经过林木现场核实、采伐公示等法定程序，颁发了81号《林木采伐许可证》，而后因查明系范某、黄某冒用林木权利人的名义，采用欺骗方式取得该采伐许可证而被勐海县政府依法撤销。勐海县林业局在颁证审查中存在瑕疵，但未违反法定程序，不属于行政违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，李认为勐海县林业局违法向第三人颁发了《林业采伐许可证》，第三人依据勐海县林业局下发的《林木采伐许可证》采伐其辛苦培育十年的树木，给其造成重大损失。勐海县政府违法作出复议决定，决定撤销81号《林木采伐许可证》而不予赔偿。故要求勐海县政府、勐海县林业局行政赔偿，因承担行政赔偿责任应当以行使职权违法为前提，李要求行政赔偿无事实根据和法律依据，对其请求赔偿的诉讼请求，一审法院判决驳回李*的赔偿请求。

　　李提起上诉，云南省高级人民法院作出（2017）云行赔终43号行政赔偿判决认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵害公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，行政机关承担行政赔偿责任以行使职权违法为前提。本案中，勐海县林业局作为颁发林木采伐许可证的法定机关，在受理申请后，依据经西定乡帕龙村委会核实同意的李某1、干爬、小车、米某、贾某、朱爬、杨某、余某8人的采伐申请书，西定林业站出具的杉木采伐现场核实报告，李某1、小车、干爬的农村土地承包经营权证等材料，并经采伐公示后，向李某1、小车、干爬等8人颁发81号《林木采伐许可证》的行为符合法律规定，履行了必要的审查义务，该行政行为并无不妥。虽然该采伐许可证后被勐海县政府撤销，但撤销的原因系范某、黄某冒用权利人名义申请所为，而非勐海县林业局违法审查所致。故，李要求勐海县林业局及勐海县政府连带赔偿其损失120万元的诉请于法无据，一审法院据此判决驳回李*的赔偿请求并无不当。故该院判决驳回上诉，维持原判。

　　李*向本院申请再审称，（一）原审法院认定事实不清，勐海县林业局颁发涉诉林木采伐许可证所依据材料为虚假材料；（二）原审法院适用法律错误，勐海县林业局在无申请人李某1等8人的本人身份证明、授权委托、林权证或土地承包经营权证等情况下颁证，属于在不具备法定条件下的违法颁证行为；（三）勐海县林业局的颁证行为违法应承担赔偿责任，勐海县政府的复议决定错误，应与勐海县林业局承担连带赔偿责任。故请求撤销一、二审判决，依法提审或指令再审本案。

　　本院经审查认为，本案系李向法院请求撤销勐海县政府3号《行政复议决定书》第二项决定；确认勐海县林业局颁发81号《林木采伐许可证》的行政行为违法的同时，一并提起的本案行政赔偿诉讼。针对案涉采伐许可证行为诉讼，云南省高级人民法院作出（2017）云行终211号行政判决后，李不服向本院申请再审。本院在（2018）最高法行申3812号行政裁定书中指出“勐海县林业局在申请人本人未到场，又无申请人本人身份证明及授权委托且林木所有权或使用权证明材料不齐全的情况下，颁发涉诉林木采伐许可，事实不清，证据不足，未依照法定程序尽到审慎合理的审查义务，颁证行为违法。……勐海县林业局在办理涉诉林木采伐许可中未尽到合理审慎审查义务，存在过错，其违法颁证行为与范某提供虚假材料申办林木采伐许可及其私自砍伐林木的民事侵权行为共同致使李*财产损失，勐海县林业局应根据其违法行为在损害过程和结果中所起作用承担相应的赔偿责任。”同时指令云南省高级人民法院再审本案。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条和《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条的规定，勐海县林业局应承担相应赔偿责任。但具体如何承担及承担多少赔偿责任，由云南省高级人民法院再审后进行裁判。

　　综上，李*的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

　　一、指令云南省高级人民法院再审本案；

　　二、再审期间，中止原判决的执行。

　　审判长　　杨*雄

　　审判员　　李*明

　　审判员　　李*申

　　二〇一八年十二月二十七日

　　法官助理 曹 *

　　书记员 朱*玲